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试析农村房屋买卖合同的效力

作者:邱跃勇   发布日期:2010/4/1  查看次数:1462  来源:zhfazw
 
 

 
    【摘要】随着我国经济飞速发展和城乡一体化建设的加快,农村房屋买卖在一些城市郊区,经济发达的区县地区的农村越来越多,随之而来的纠纷也成倍增加。处理此类纠纷遇到的首要问题就是对农村房屋买卖合同效力的认定以及适用法律问题,也是司法实务的热点难点问题。笔者结合《合同法》《物权法》《土地管理法》及有关法律、政策,对农村房屋买卖合同效力问题作一些初步探讨,认为对农村房屋买卖合同,不能一概认定为无效,而应区别情况、具体分析,并完善立法和司法解释,使农村房屋买卖合同纠纷的解决有法可依。

    【关键词】房屋买卖合同  宅基地使用权  历史现状  
 物权区分原则  合同效力  立法建议

    一、 1999年以前我国相关法律法规对农村房屋买卖合同的态度。
立法态度:1982年2月由国务院制定的《村镇建房用地管理条例》第18条规定:“集镇内非农业户建房需要用地,应提出申请,由管理集镇的机构与有关生产队协商参照第14条的规定办理。”其第14条规定是:“农村社员,回乡落户的离休,退休,退职职工和军人,回乡定居的华侨,建房需要宅基地的,应向所在生产队申请,经社员大会讨论通过,生产大队审核同意,报公社管理委员会批准,确实需要占有耕地,园地的必须报经县级人民政府批准。批准后,由批准机关发给宅基地使用证明。”该条例的第15条还规定:“由于买卖房屋而转移宅基地使用权的,应按第14条的规定办理申请、审批、审查、批准手续。”①该《条例》第14、15、18的规定所确定的问题:允许费农户籍人员使用农村集体所有的宅基地,并且准许农村房屋买卖。
1986年6月的《土地管理法》第38条:“出卖、出租住房后再申请宅基地的,不予批准。”第41条:“城镇非农业户口居民建住宅,需要使用集体所有的土地的,必须经县级人民政府批准,其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准,并参照国家建设征用土地的标准支付,补偿安置补助费。”②这一规定在1988年12月29日全国人大常委会第一次修订《土地管理法》时仍予以了保留。可见,自从1987年元旦实施《土地管理法》至1998年8月29日全国人大常委会第二次修订《土地管理法》时才删除了许可城镇户口居民在农村集体土地建房的规定。1999年修正的《土地管理法》第62条:“农村村民一户只能有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房的,再申请宅基地的,不予批准。”③
    司法解释:早在1963年最高人民法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》规定:“社员的宅基地,包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地都归生产队集体所有,一律不能出租和买卖,但仍归各户长期使用,长期不变,宅基地上的附属物,如房屋,树木,厂棚,猪圈,厕所等永远归社员所有,社员有买卖或承租的权利。房屋出卖以后,宅基地的使用权即随之转移给新房主,但宅基地的所有权仍归生产队所有。④1984年最高人民法院《关于贯彻执行民事政策几个问题的意见》第60条规定:“村镇公民之间由于买卖房屋转让宅基地使用权而发生纠纷应根据国务院《村镇建房用地管理条例》中规定的审查批准手续办理”。⑤ 从上述规定可知:以上法律只是禁止或限制农村的土地使用权出让,转让或出租,但没有直接禁止或限制农村房屋的买卖和租赁。《土地管理法》施行以前,最高人民法院是承认农村房屋买卖效力的。但《土地管理法》施行后,最高人民法院对于农村房屋买卖没有作出过司法解释,给司法实务带来不便。
    二、目前理论界对农村房屋买卖的观点:
    第一种农村房屋买卖合同无效论。该观点认为房屋必须建立在土地上,而《土地管理法》第63条规定:“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业因破产,兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定:“严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买或违法建造住宅发放土地使用证。”故导致农村房屋买卖无效的,有两种情形。第一种情形:若农村房屋买卖合同违反了法律的强制性规定而无效,依据是《合同法》第52条的规定,由此得出此类合同无效的结论。第二种情形:由于合同标的不能而无效。除合法要件外,契约标的可能,确定或可能是合同生效的必要要件之一。所谓标的可能,是指所谓规定的债权人的权利或债务人的义务在客观上有成为现实的可能性。如果标的无法实现,则不发生法律上的效力⑥,当事人签订农村房屋买卖合同,其标的是买受人交付价金,出卖人转移房屋所有权。但我国现实情况是只给国有土地上所建房屋依法办理房屋权属证书,农村土地上所建房屋无法按约定进行所有权转移。根据物权的公示公信原则,不动产物权的转移必须以法定登记机关的物权转移登记为要件,不经登记变更物权归属始终不发生变化,即这类合同的标的在客观上没有实现的可能性,即是债务人愿意履行也不能履行的状态⑦。确定此类合同无效。
    第二种农村房屋买卖合同有效论的依据是:我国法律、法规及司法解释尚没有禁止农村私房买卖以及农村私房买卖合同应认定无效的明确规定。《合同法》第52条规定,违反法律、行政法规的合同无效:即法律、行政法规才是判断合同效力的依据。最高人民法院《关于适用合同法若干问题的解释》第4条进一步规定:“合同法实施以后,人民法院确认合同无效,应当以全国人大及其常务委员会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据,不得以地方性法规、行政规章为依据。”而国务院办公厅《关于加强土地转让严禁炒卖土地的通知》与国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》均不是行政法规,而不能作为认定合同无效的依据。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》仅禁止城镇居民购置农村的土地,并没有禁止城镇居民购置农村的房屋。就是《土地管理法》第62、63条的立法本意是禁止农村集体土地使用权单独转让,但不禁止农村房屋所有权转移后与其一体的宅基地使用权转让,而只是出卖房屋之后不允许再申请宅基地而已,1963年3月20日,中共中央《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》第二项规定:“社员有买卖房屋的权利,房屋出卖后,宅基地的使用权即转移给房主,但宅基地的所有权仍归集体所有。该规定明确农村房屋买卖后,宅基地使用权随之转移。又最高人民法院[1992]民他字第8号批复同意农村房屋买卖按约定交付房款以及实际占有使用房屋的买卖有效。⑧
    三、实践中对农村私有房屋买卖合同有两种处理意见。第一种意见认为,房屋买卖合同有效。理由是:1、农民作为私有房屋的产权人,有权处分房产以获得融资,宅基地随房屋的转移而附带转移。2、在目前的体制下,宅基地使用权只有集体组织成员允许申请,其处分后不允许再申请新的宅基地,则制约农民随意处分自己的房屋。3、维持一个已经完成的交易关系是维护当事人善意信赖和诚实信用原则的要求;稳定现有的房屋占有关系,符合物权法的秩序要求。4、从“禁反言”原则的要求来看,应对当事人事后主张合同无效进行限制。第二种意见认为,买卖合同无效,当事人应恢复原状。理由是:(1)虽然私有财产可以处分,但宅基地只允许集体经济组织成员享有,与特定的身份关系相联系,从而限制了私有房主对私房的处分。(2)目前农村私房买卖无法办理产权证,故买卖虽完成,但买受人不得获得所有权的保护。(3)认定买卖合同有效不利于保护出卖人的利益,在许多案件中,出卖人相对处于弱者的地位,其要求返回私有房屋的要求更关涉到其生存利益。(4) 国务院办公厅于1999年颁布的《关于加强土地转让管理严禁倒卖土地的通知》规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”⑨这两种意见各有利弊。第一种意见符合信赖保护和诚实信用原则,也更利于制约农民审慎处分自己的房屋。但未考虑农村土地流转现实状况。第二种意见照顾到了农村土地集体所有和法律限制集体土地流转的现状,而未考虑到信赖保护和诚实信用原则。
    四、从《合同法》相关规定分析农村房屋买卖合同效力问题。
《    合同法》第52条:“违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。”作为农村房屋买卖合同无效的法律依据。然而,农村房屋买卖是否真的违反了法律法规的强制性规定呢?笔者认为不违反此规定。《土地管理法》第62条规定:“农村村民一户只能有一处宅基地,其宅基地面积……农村村民出卖出租住房后,再申请宅基地的,不予批准……”第63条:“农村集体所有的土地的使用权不得出让,转让或者出租用于非农业建设。”此法律规定包含几层含义:1、农村村民“一户一宅基地”原则。2、农村房屋出卖后不得再申请宅基地。《土地管理法》并未明文禁止农村房屋买卖。根据“法无禁止即为允许”的民法学理论,应当承认农村房屋是可以买卖的。故此条款不能作为认定农村房屋买卖合同的依据。
    五、从《物权法》的角度认识农村房屋买卖合同的效力。《物权法》第15条依法确立了物权区分原则。所谓物权区分原则是指物权变动的原因与物权变动的结果相区分。合同是否有效与物权变动是否有效是两个不同概念,前者是债权法的效力问题,后者是物权法效力问题。前者是原因,后者是结果。如果农村房屋买卖合同得到全面履行,不动产登记机关办理了过户手续,则交易顺利完成。如果合同签订后,因主观原因(当事人不协助办理)或客观原因(行政机关不予办理)无法过户。属于履行合同义务不符合约定,只是不发生物权变动的结果。合同效力不因此受到影响。物权区分原则在处理违反禁止性规定的效力判断问题上,要求合同效力与物权效力的判断规则相区分适用。因从强制性规范类型上存在债权法的强制性规范和物权法的强制性规范之分,违反债权法的强制性规范将导致当事人意思表示无效的结果,违反物权法的强制性规范只产生不发生物权变动的结果。对于农村房屋买卖合同效力只能根据法律、行政法规中针对农村房屋的债权法的强制性规范作出判断,不能根据物权法的强制性规范作为合同效力判断依据。前面提到的《通知》《决定》《意见》只是针对宅基地流通的禁止或限制,而不得作为处理农村房屋买卖合同效力的依据,审查农村房屋买卖合同效力,要看该合同本身是否具备了生效要件,如:当事人是否具备完全民事行为能力,双方当事人的意思表示是否真实等,若无这些效力瑕疵,则合同是合法有效的,而该房屋所有权是否转移与合同无效不能混为一谈。
    农村房屋买卖合同纠纷的处理建议和立法思考。
    在国家加快推进城乡统筹发展的大形势下,按照中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出:“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下,与国有土地享有平等权益。”故应尽快修改《土地管理法》使之适应新的形势变化,把国务院有关农村房屋买卖合同所涉及农村土地政策尽快上升到法律层面,完善立法,最高人民法院应加快制定处理农村房屋买卖的司法解释,使司法实务工作有法可依,为处理农村房屋买卖合同纠纷提供可靠的法律保障。

作者单位:陕西太柏律师事务所
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